智慧路灯该如何建设与运营？

我国自2012年建设首批智慧城市试点以来，逐步覆盖全国89%的省级、副省级城市，目前已进入智慧城市全面发展阶段智慧路灯作为智慧城市的重要一环，近年乘着“新基建”的东风，也取得良好快速发展。据杆塔在线数据统计，2022年智慧路灯相关项目招标金额达83.85亿元，招标数量4.07万根，前景广阔。相较于传统路灯，智慧路灯因部分集成设备可经营、市政杆件整合后一定距离内物理搭载资源唯一以及数据具备潜在开发价值的特点，因此具备运营获益的可能。资金来源由于智慧路灯(含多杆合一)项目公益性较强且投资成本过高，目前国内几无纯粹由企业投资的智慧路灯项目落地，因此本文着重讨论政府投资与政企联合投资两种类型。▌政府投资型此类型主要面向传统路灯及以合杆改造为主的智慧路灯项目，一般伴随城镇化改造、城市家居更新以及乡村振兴，由地方政府出资建设。试点及小规模项目，主要列入一般公共预算。近年来地方政府财政压力较大，因而规模化建设时地方政府也通过发行专项债获取投资资金。此类型好处是政府参与项目建设全流程，方便统筹与跨部门协调，快速推进项目落地，但同时也对地方财政实力要求较高，否则便需要借助融资手段获取投资资金。案例方面，上海市通过架空线入地和合杆整治推进综合杆建设，资金来源于上海市住建委的城市维护专项资金，2018—2020年上海建成综合杆约1.6万根，投资金额约70亿元(数据来源:2021年8月9日，《对市政协十三届四次会议第0006号提案的答复》)。石家庄市中心城区则选择发行专项债获取部分投资资金，项目总投资20866.88万元，其中4366.88万元由财政局统筹，其他16500万元则通过发行专项债融资获得(数据来源:《中心区一体化灯杆提升改造项目专项债券实施方案》)。▌政企联合投资型此类型一般将工程项目任务划分为公益项目(非经营性项目)和可经营项目(包括准经营项目)两部分，公益项目由政府投资，资金来源主要包括一般公共预算以及专项债融资资金，而可经营服务类则由企业以自有资金或通过其他资本运作手段获取资本金进行投资。同时两方签署有期限的特许经营协议，特许经营期间，允许运营公司通过对LED大屏、路侧停车等业务进行市场化运营以及面向政府按年收取服务费用获取合理收益。具体关系图如图1所示。该模式特点如下:1)优点:政府只需投资必要的基础设施并通过分期购买服务方式支付，能有效缓解政府财政压力;在不增加原有预算的基础上，实现城市品质提升和优化，提高资源市场化配置效率。2)缺点:投资审批流程复杂、周期较长;政府与社会资本存在利益、权责划分的博弈，政府需健全对社会资本方的监管体系及相应权责管理制度;目前可运营获取的收益难以覆盖投资，需要进一步探索可运营的应用场景;社会资本遴选过程较为复杂，对政府和社会资本双方的履约能力要求较高。实践中，主要方式有:1)运营单位先投资建设，政府方面维持既有财政预算不增加，并由区财政按一定年限以政府购买服务的形式支付给运营单位，如深圳市宝安区多功能智能杆项目。2021年3月11日，深圳市多功能智能杆建设工作现场会上宝安区政府与特区建发集团交换战略合作协议，率先实施“国企投资建设，政府购买服务”模式。2)政府通过发行专项债等手段获取投资资金，同运营公司按照一定比例共同参与投资。实践中，青岛市城阳区智慧灯杆及智慧社区建设项目总投资69061万元。其中，资本金52061万元，来源于企业自有资金，政府方面发行两期专项债，共计17000万元(数据来源:《2021年青岛市政府专项债券(三期)智慧灯杆及智慧社区(街区)建设项目实施方案》)。成都市智慧多功能杆建设项目总投资为150000万元。其中，业主自有资金30000万元，资本金来源于企业自有资金，资本金按照项目进度分年度到位占比20%;计划从2021—2024年分4年发行专项债券融资120000万元，占项目资金筹措总额的80%(数据来源:《成都城投智慧城市科技有限公司成都市智慧多功能杆建设项目情况》)。管理单位从我国大部分城市的管理现状来看，传统路灯主要有3个部门主管，分别为城市建设行政主管部门(如城管)、城市公用事业管理部门(如管委会)以及电力部门(如国家电网)。传统路灯管理单位因体制、运营经验、人才储备等方面皆难以满足潜在的智慧路灯运营要求，且早期可运营项目不成熟、市场参与程度不高，故而地方政府纷纷成立专门的市属国企，代为建设并探索智慧路灯运营可能。因此当前智慧路灯的管理，除了上述传统路灯的主管单位外，还应包括部分国有企业。近年来，青岛顺慧城市科技发展有限公司、深圳市信息基础设施投资发展有限公司、江苏未来城市公共空间开发运营有限公司、武汉光谷中心城国信强智慧路灯建设运营管理有限公司等市属国企陆续成立，成为对应地区智慧路灯的建设运营主体。。运维运营早期以纯运维为主，或由政府管理单位配备独立的运维队伍，财政支付电费、维护费及人员工资；或是建、管、养分离，通过向社会招标，外包路灯的运维工作，政府按年向运维单位支付服务费用。1997年始，EMC引入我国，此后不少地方政府特批节能服务公司节能灯具所有权，同时由其负责路灯的运维，节能服务公司与原路灯主管单位按照合同约定的比例分享节能项目实施后产生的节能效益，回收投资和实现盈利。近年新建的智慧路灯及合杆改造项目中，政府公益类设备一般“谁家设备谁运维”，而杆件、配套资源以及可经营设备则由运营公司统一运营管理。运维成本主要包括灯杆及配套设备的维护维修费用、外购燃料及动力费、人员工资及福利费、折旧费、管理费用等；运营收益主要由运营单位以杆件资源本身以及搭载设备的应用场景为抓手获取收益。截至2023年5月，在专项债券信息网以及中国地方政府债券信息公开平台，通过穷举法检索并排除收入来源与智慧路灯等无关的结果，共获得14个有效案例，基本情况见表1。如表1所示，样本案例的经营期在10－30年，中位数为20，高于2022年全国地方政府专项债发行平均期限15.5年；项目收益对融资本息的覆盖倍数Zui低1.2，刚刚满足发债条件，样本整体都远低于全部专项债项目本息覆盖倍数均值(2.57倍)，盈利能力还有待提高。收入来源主要包括租赁(主要包括杆件、管道、基站点位租赁)、节电、年度维护财政预算(原照明、监控、交通行业)、灯杆广告屏运营、汽车充电、路侧停车收费、数据服务等，从收益能力看，LED大屏运营占比Zui高，达到总收益70%，这同时也说明目前智慧路灯收益来源对大屏过于依赖，不利于收益矩阵构建及风险均衡配置。因此智慧灯杆行业还需要创新应用场景，扩大收入来源。组织保障针对智慧路灯项目推进过程中Zui容易遇到的跨不同政府职能部门协调难和前期投资大的问题，政府主要从加强组织领导协调、加强融资政策扶持方面开展组织保障工作。1)加强组织领导协调方面。由于信号灯、标志标牌、监控、照明等市政杆件涉及公安、交警及市政园林等多个部门，因此除需明确各部门职能分工外，一般由上级部门牵头统筹，并成立专项工作组，推进项目实施。如上海市成立由分管副市长任总召集人的联席会议，联席会议下设市架空线入地和合杆整治指挥部，负责联席会议的日常工作；南京市由市城管局牵头组成城市道路杆件设施联动工作组，负责跨部门、跨行业重大事项的协调，互联互通，指导创新和督查督办。2)加强融资政策扶持方面。一方面是对政府资金来源松绑，鼓励发行专项债。如湖南出台政策鼓励专项债支持符合条件的“多杆合一”建设项目，鼓励金融机构加大信贷支持力度，在风险可控、商业可持续的前提下，为符合条件的“多杆合一”建设改造项目提供中长期信贷支持，积极开展收费权和购买服务协议预期收益等担保创新类贷款业务(资料来源:《湖南省住房和城乡建设厅等10部门关于加强城市道路“多杆合一”建设管理工作的意见》，2022年5月12日发布)。另一方面是给运营单位放权，主要体现在进一步扩大特许经营范围和严格限制除智慧路灯外其他杆件的建设，从而方便运营单位出租杆件搭载资源，如《重庆市多杆合一建设技术导则(试行)》(CG 066－2022)、四川省《多功能灯杆应用技术规范》(DB51/T 2977－2022)都对此有明确要求。总的来说，我国智慧路灯建设的资金来源还是以政府投资为主，政企联合投资为辅，同时近年来政府资金来源逐渐向地方政府专项债这一融资方式转移;运营方面，目前可运营收益暂时还较少，且较重依赖于LED大屏收益，需要尽快扩资资金收益来源，构建收益点矩阵，提高项目抗风险性；管理和保障方面，目前地方政策、标准以及保障机制逐渐完善，有利于支撑智慧路灯行业再发展。也要看到，我国智慧路灯行业正发生几大变化:投资方式从政府单一投资向政府引导+市场参与转变、盈利模式从投资拉动向运营增长转变，同时政府层面也逐步加强融资政策扶持，赋予运营单位更多权力，从而推动产业更快更好发展。如何打消企业顾虑，增加对社会资本的吸引力?有如下建议:扩大智慧路灯配套的特许经营权范围，如将路边停车及社区停车位管理等纳入智慧路灯项目特许经营范围，提供更多收入来源；允许企业通过更加激进的运作手段获取资本金，提供更大力度的贷款支持；也需要创新商业模式，或可通过推动PPP与专项债有机相容，从而发挥专项债的资金优势和PPP项目的运营优势，提高项目正的外部性。但那时，因政府与资本的博弈、监管手段缺位导致的问题也将进一步凸显，强化信息披露和动态监测、成立专门的监管部门等保障手段便要提上日程。（文/李应飞，姚永强，李付伟，卢阳）